首要解决财政供养失衡问题？

侠客岛消息，最近，一些“人口小县”正在搞体制变革。

比如，只有12万人口的山西省娄烦县，推出了“精兵简政”:该县通过机构改革试点，将9个县委减至6个，26个政府部门减至16个。山西、青海等地正在进行这样的机构改革。

有朋友会问，这是“瘦身”吗？是因为人口太少，不需要太多人，还是如一些猜测所说，是因为地方财政的改革？

娄烦县召开人口小县事业单位改革试点动员大会

一个

按照笔者的理解，山西“人口小县”机构改革的首要目的是解决财政支持不平衡、人浮于事的问题。这在一定程度上是财政困难所迫，使得地方政府不得不严肃对待现有的行政体制。

任何真正的改革都有风险和障碍，特别是从过去的经验来看，机构改革最大的障碍就是精简人员。裁员和精简意味着一部分人会被裁掉。当然很难。

比如笔者曾经在调查时遇到过<爱尬聊_健康养生>一个情况：某县为了提高教育质量，进行淘汰制改革，竞聘上岗，教学水平低的教师被淘汰。但不到两个月，这项改革失败了。为什么？因为被淘汰的老师天天去教育局长家哭诉，你这是在抢人家饭碗！这位后来力推改革的局长“想通了”:“我又没跑教育局，何必麻烦人家呢？”

所以你看，改革难，机构改革更难。政府机关不同于人员流动频繁的私企，很多工作无法用减员增效来衡量。所以现实中真正以减员为出发点的机构改革很少；山西人口大县的政府机构改革并不难。报告说，一些地方党政机关改革方案修改了16次，事业单位改革方案修改了35次，可见涉及的复杂程度。

那怎么改呢？

通常的操作方法是让一些老弱人员分流或者提前退休，工资福利不变；或者政府以平台、外包、公司等形式承接改变后的人员和职能。从而减少数据中的编制和人员。

具体到山西本轮小县改革，主要是通过“职级晋升”换“岗位下降”，通过“转下乡”换“待遇提高”，减少改革阻力。比如主任会降级为副主任，但职级会上升，收入也会相应增加；虽然从正职变成了副职，但是责任压力减轻了，一定程度上保留了原有的日常权力。这样改革的阻力比较小。

有人可能会问，为什么不迈出更大的一步，干脆撤县或并县？其实撤县或并县的抗风险能力更大。有些县级建制有上千年的历史，各县的语言习俗甚至文化都不一样。以县为单位的家乡认同感非常强烈。这种涉及文化认同的改革难度最大，后果难以评估。相对来说，体制改革更容易，尤其是人口少的县，风险成本小很多。

山西省河曲县，一个人口较少的县

二

有细心的岛友会问，你前面说政府机构改革并没有实质性的减少职工人数，也就是说还有那么多人要养，财政还能省钱吗？

答案是肯定的。

从山西人口少县改革的实践来看，其核心在于机构的重组和精简，县政体制的简化。这有几个优点：

首先，简单的治理体系减少了层级和流程，增强了县级整体治理和协同治理能力。比如，县领导兼任局长，可以打破以前部门的利益藩篱，减少交流

从我国目前的县乡关系来看，虽然县级局委办和乡镇都是科级，但前者的地位、待遇和工作环境更好，大多数乡镇干部都想进城。这样县乡“头重脚轻”，县级部门臃肿，传达工作的人比执行的人多，下发文件的人比执行的人多，监督工作的人比实际工作的人多，让农村干部疲于应付。

县级机构重组、精简、人员分流下乡，意味着治理资源下沉到一线，人力从县局配置到乡镇，发号施令的部门减少，基层治理队伍充实，既提高了县级机构效率，也提升了乡村治理能力。

从最实际的角度来看，简单的治理体系也能省钱。县级财政一般按照机构数量来预算和分配办公经费。如果机构数量减少，相应的财政支出也会减少。对于乡镇来说，县级的“千条线”少了，乡镇费用和人情往来也相应少了。

山西石楼县精简部门成绩斐然。

三

最后说一个关键问题：是不是这些地方的财政都撑不住了，还要折腾政府部门？

从财政上看，中西部地区县级财政一直以“保运行、保民生、谋发展”为目标。所谓保障运行，就是对人员和机构的财政支持，也就是人头费、办公费，主要靠中央财政一般性转移支付。保障民生也要靠上级财政项目资金，也就是专项转移支付。

既然转移支付保障了运行和民生，为什么还会出现财政困难？

首先，由于一些中西部地区经济欠发达，财政一直很差，一直处于保本经营的状态。土地财政出现后，中西部一些县级政府开始“发家致富”。一位西部地区的县长告诉笔者，前几年土地卖得好的时候，担心花不了钱，想方设法花掉；现在地卖不出去了，担心还不起钱，就想办法找钱。

显然，对于那些常住人口10万左右的“小县城”来说，人太少了，卖几块地就更难了。

其次，“求发展”也在一定程度上加重了债务负担，加剧了原本脆弱的财政困境。从笔者团队的调研经验来看，中西部大部分市县仍属于“吃饭财政”，即财政仅够供养公务人员和支付一般办公费用。要发展，必须依靠地方国控、城投、城建、旅游投资等融资平台。融资平台承接了大部分“亮点项目”，但不计成本的“造点运动”却隐藏着债务问题。

比如某县2018年的重头戏项目是投资6亿在江边建超级馆，第二年的重头戏项目是投资5亿建设特色小镇；但仅仅一年后，小镇杂草丛生，无人造访。这样的例子很多。

尤其是在宏观经济下行，卖地很难赚钱，中央政府不再对地方债务负责的情况下，地方政府必须想办法突围。经济发达省份的突围有很多相对的途径，比如广东宣布成功解决了地方债务问题；但对于欠发达地区来说，缺钱的困境几乎必然会倒逼地方体制改革。

短期来看，人口小县的机构改革是通过精简机构而不是精简人员来节省财政支出的。但从长远来看，当机构改革成为定局，现有人员逐渐被“消化”后，精简的效果